نرگس فرشی

مقدمه

در مارس ۲۰۱۴ (اسفند ۱۳۹۲) سازمان جهانی بهداشت رسماً شیوع ویروس مهلک ابولا را که از اواخر سال ۲۰۱۳ از کشور آفریقایی گینه آغاز شده بود، اعلام نمود. در ماه آگوست، این سازمان اعلام کرد که شیوع این بیماری موجب «نگرانی بین المللی در خصوص سلامت عمومی» مطابق با مقررات بهداشتی بین المللی[۱] ۲۰۰۵ شده است. این سازمان همچنین اذعان داشت که  برخلاف تلاش­های چندجانبه برای کنترل این ویروس، تعداد موارد گزارش شده از بیماری ناشی از گسترش این ویروس و مرگ بر اثر آن، روز به روز در حال افزایش است.[۲]

در اوایل جولای ۲۰۱۴(تیرماه ۱۳۹۳)، اعضای شورای امنیت نگرانی عمیق خود را در خصوص شیوع سریع ویروس مرگبار ابولا در برخی کشورهای غرب آفریقا اعلام نمودند.[۳] پس از آن، شورا به توسعه اقدامات حفظ صلح هئیت اعزامی سازمان ملل به لیبریا[۴] پرداخت و در یک نشست اختصاصاً به مسئله گسترش ویروس ابولا پرداخت.[۵] در ۱۵سپتامبر  ۲۰۱۴ (۲۴ شهریور ۱۳۹۳)، شورا قطعنامه ۲۱۷۶ را به تصویب رساند که به موجب آن توصیه های دبیر کل ملل متحد را مبنی به تاخیر انداختن اقدامات  نیروهای حافظ صلح در لیبریا مورد تایید قرار داد.[۶] دبیرکل در نامه ای مشابه در ۱۷ سپتامبر به روسای مجمع عمومی و شورای امنیت  تصمیم خود مبنی بر ایجاد هئیت اعزامی سازمان ملل «به منظور بسیج کردن  قابلیت ها و توانایی های نهادهای مرتبط سازمان تحت یک ساختار عملیاتی متحد» را اعلام نمود.[۷]

در ۱۸ سپتامبر ۲۰۱۴ (۲۷ شهریور ۱۳۹۳) بعد از نشستی که از سوی دبیرکل ملل متحد از آن به عنوان نشست تاریخی یاد شد، شورای امنیت با اتفاق آرا، قطعنامه ۲۱۷۷ را تصویب نمود و در این قطعنامه شیوع سریع و بی سابقه ویروس ابولا را تهدیدی علیه صلح و امنیت بین المللی اعلام نمود. شورا بر نقش مرکزی و محوری سازمان جهانی بهداشت تاکید کرد و اعضای ملل متحد را به اجرای توصیه نامه های صادره از سوی مدیر کل سازمان جهانی بهداشت فراخواند.[۸] یک روز بعد، مجمع عمومی ملل متحد  در قطعنامه ۱/۶۹ از دبیر کل ملل متحد درخواست نمود تا  اقدامات لازم را برای به اجرا در آوردن سریع مقصودش برای ایجاد هئیت اعزامی سازمان ملل متحد برای مقابله فوری با ابولا به کار گیرد.[۹]

قطعنامه ۲۱۷۷ دومین قطنامه شورای امنیت است که مستقیما به مسئله سلامت همگانی می پردازد، اولین قطعنامه شورا در خصوص سلامت همگانی مربوط می شود به ویروس ایدز[۱۰] و برای نخستین بار در طول تاریخِ قطعنامه های شورا است که شیوع یک بیماری به منزله تهدیدی علیه صلح و امنیت مطرح شده است. قطعنامه ۲۱۷۷ شورای امنیت همراه با قطعنامه ۱/۶۹ مجمع عمومی ملل متحد حاکی از تأثیر عمده و رو به گسترش مسائل سلامت و بهداشت عمومی بر صلح و امنیت بین المللی است.

واکنش بین المللی به گسترش فزاینده بیماری: مقررات بهداشت بین المللی (۲۰۰۵)

مقررات بهداشت عمومی که پایه و اساس توصیه نامه­های صادره از سوی مدیر کل سازمان جهانی بهداشت در خصوص ابولا بود، تنها مقرره بین المللی است که مشخصاً با هدف پیشگیری و کنترل گسترش جهانی بیماری تدوین شده است.[۱۱] مقررات فوق الذکر در ۲۰۰۵ تصویب و در ژوئن ۲۰۰۷(خرداد ۱۳۸۶) اجرایی شد، و حاوی یک بازنگری کامل در سندهای پیشین تدوین شده از سوی مجمع سلامت جهانی طبق ماده ۲۱ اساسنامه سازمان جهانی بهداشت از سال ۱۹۵۱ تاکنون بود.[۱۲]

از زمان بازنگری در ۲۰۰۵، محدودۀ مقررات بهداشت بین المللی دیگر تنها محدود به لیست جامع بیماری ها نیست. بلکه، این مقررات اکنون بر مفهوم «رویداد» و «نگرانی بین المللی پیرامون سلامت عمومی» تاکید دارند که بر هر نوع گسترش بین المللی بیماری صرف نظر از منشاء یا مبدا آن اعمال می شود. وضوح این مفاهیم حکایت از این دارد که این مقررات یک دیدگاه همه جانبه را نسبت به بیماری ها دنبال می­کنندکه طبق آن، انتشار تصادفی یا عمدی عامل میکروبی، شیمیایی یا رادیولوژیکی اگر بتواند به شیوع بین المللی بیماری منتهی شود، در محدوده چشم اندازهای این سند قرار می گیرد. بنابراین مقررات بهداشت بین المللی(۲۰۰۵) در خصوص اثرات بهداشتی فرامرزی سلاح­های بیولوژیکی یا هسته ای نیز قابلیت اعمال دارد.

مطابق با ماده ۱۲ این سند، مدیر کل سازمان جهانی بهداشت اختیار تعیین اینکه آیا یک رویداد موجب نگرانی بین­المللی در خصوص سلامت عمومی براساس توصیۀ «کمیته فوق العاده» کارشناسان سلامت عمومی می­شود، را دارد.[۱۳] این سند دست مدیر کل را در اتخاذ «توصیه نامه های موقتی» به منظور اقدامات فوری برای پیشگیری یا کنترل شیوع بین المللی بیماری باز می گذارد. توصی ­نامه­های موقتی با اینکه الزام­آور نبوده اما اصول راهنمایی ارائه داده و با درخواست از دولت ها در اعمال و مطابقت با آنها در پی تقویت مسئولیت پذیری دولت ها است.

پیش از شیوع ابولا، مدیر کل سازمان جهانی بهداشت در سال ۲۰۰۹ در پی شیوع بیماری آنفلونزای خوکی و در سال ۲۰۱۴ در خصوص فلج اطفال کودکان اعلام حالت فوق العاده کرد و توصیه­نامه های موقتی ارائه داد.

سلامت عمومی و امنیت بین­ المللی: بررسی تاریخی

همنوا با رویکرد همه جانبه گرایانه سند ۲۰۰۵، اساسنامه سازمان جهانی بهداشت بر وابستگی متقابل سلامت جهانی و  دستیابی به صلح و امنیت تاکید دارد.[۱۴] با این حال، تا قبل از پایان جنگ سرد، وابستگی بین حمایت از سلامت عمومی و حفظ صلح و امنیت بین المللی از اقبال چندانی برخوردار نبود.[۱۵] معاهدات کنترل سلاح به تاثیری که این سلاح ها می توانست بر انسان­ها داشته باشد نمی پرداخت. برای مثال، دولت های طرف کنوانسیون سلاح های بیولوژیک تنها متعهد شدند که «اگر در نتیجۀ تصمیم شورای امنیت، یکی از طرف ها در نتیجۀ نقض کنوانسیون در معرض خطراتی قرار گرفت، برای پایان دادن به این وضعیت با هم همکاری کنند».[۱۶] به علاوه مقررات بهداشتی بین المللی پیشین به بُعد امنیتی شیوع یک بیماری نمی پرداخت.

بعد از پایان جنگ سرد بود که ایده همبستگی بین حمایت از سلامت عمومی و حفظ صلح و امنیت بین­المللی مورد توجه قرار گرفت. کاهش مخاصمات مسلحانه غیر بین المللی، راه را برای توجه بیشتر به تهدیدات امنیتی غیر سنتی از جمله گسترش بیماری، و تأکید روزافزون بر مفهوم «امنیت بشری» باز نمود.

سلامت عمومی  امنیت بین الملی در رویه سازمان ملل متحد

آغاز گفتگوهای مربوط به وابستگی تهدیدات غیر سنتی به صلح و امنیت بین المللی را می توان در رویۀ شورای امنیت مشاهده کرد. مثال بارز و جنجالی در این خصوص به قطعنامه­های شورا در خصوص سومالی، بوسنی و هرزگوین، و هائیتی در اوایل دهه ۹۰ میلادی باز می گردد. در سال های اخیر هم ویژگی چند بُعدی عملیات حفظ صلح موجب توسعۀ مفهوم صلح و امنیت در نظر شورا شده است.[۱۷] بحث در خصوص «وضعیت در آفریقا: تاثیر ایدز بر صلح و امنیت بین المللی»[۱۸] خود مرحلۀ برجسته ای در سیر این تحول فکری است. هرچند که شورا از اطلاق بیماری ایدز به عنوان تهدیدی علیه صلح و امنیت بین الملل خودداری کرد، اما به نیروهای حافظ صلح دستورالعمل ها و رهنمودهایی در خصوص پیشگیری از شیوع ایدز ارائه داد.[۱۹]

گزارش ۲۰۰۴ هئیت بلند پایه در خصوص تهدیدات، چالش­ها و تغییرات که از سوی دبیرکل سازمان ملل متحد گرد هم آمدند، نشان از آغاز نگاه امنیتی به بحث بهداشت و سلامت عمومی دارد. این گزارش، به همکاری بین شورا و سازمان بهداشت جهانی طبق فصل هفتم منشور و اتخاذ اقدامات قرنطینه ای در صورت شیوع بیمارهای مهلک می پردازد.[۲۰]دبیرکل ملل متحد در گزارش ۲۰۰۵ خود با عنوان آزادی های بیشتر بیان داشت که «من آماده ام که با مشورت مدیر کل سازمان جهانی بهداشت، تمام توان و اختیاراتم طبق ماده ۹۹ منشور را برای جلب توجه شورای امنیت به شیوع بیماری های مسری که صلح و امنیت بین المللی را تهدید می­ کنند، به­ کار گیرم»[۲۱]. در نشست ۲۰۱۱ شورای امنیت در خصوص چالش های پیش روی صلح و امنیت بین المللی و پیشگیری از مخاصمات، دبیرکل سازمان، «بیماری های مسری» را به عنوان یکی از چالش های زمان حاضر معرفی کرد.

قطعنامه ۲۱۷۷ شورای امنیت  و قطعنامه ۱/۶۹ مجمع عمومی

مبنای حقوقی تلقی «شیوع بی­سابقۀ ابولا به عنوان تهدیدی علیه صلح و امنیت بین المللی» از سوی شورای امنیت در قطعنامه ۲۱۷۷، فصل هفتم منشور ملل متحد است. با این حال، این عبارت تنها در بخش مقدماتی قطعنامه آمده  و شورا هیچ گونه اقدامات اجرایی را طبق فصل هفتم مقرر نداشته است.

قطعنامه ۲۱۷۷ از چند جهت دارای اهمیت است: اول آنکه بیانگر پذیرش ارتباط مفاهیم امنیتی و شیوع گستردۀ بیماری های مسریِ مهلک است. دوم آنکه منعکس کننده  پیچیدگی های مفهومی و سیاسی در توسل به فصل هفتم منشور به عنوان مبنایی برای اقدامات در زمینۀ بهداشت و سلامت بین المللی است. سوم آنکه ابولا بدون شک می تواند به فروپاشی نهادهای سیاسی و اقتصادی کشورهای متأثر و بی ثباتی شدید منطقه منتهی شود، و در نهایت،  اقدامات اجرایی در این خصوص نمی تواند علیه «اهداف» مشخصی متمرکز شده و ارزش عملی اقدامات اجرایی آن هم طبق فصل هفتم منشور محل بحث و مناقشه است.

شورای امنیت در قطعنامه ۲۱۷۷ دو بار به مقررات بهداشتی بین المللی ۲۰۰۵ اشاره داشته است. برای مثال در پارگراف ۹، دولت های عضو را به اجرای توصیه ­نامه های موقتی صادره از سوی مدیر کل سازمان جهانی بهداشت طبق مقررات ۲۰۰۵ فراخوانده است. در اکتبر ۲۰۱۴( مهر ۱۳۹۳) اعضای شورا «در بهبود ظرفیت همه دولت ها به منظور شناسایی، ارزیابی، اعلام و پاسخ به تهدیدات سلامت عمومی به مقررات ۲۰۰۵ اشاره داشتند».[۲۲] بنابراین شورای امنیت به عنوان رکن سیاسی سازمان ملل متحد، حمایت سیاسی قابل توجهی را از مقررات ۲۰۰۵ و توصیه نامه های مدیر کل سازمان جهانی بهداشت به عمل آورده است.

هئیت اعزامی سازمان ملل برای واکنش فوری در مقابل ابولا[۲۳] که مطابق قطعنامه ۱/۶۹ مجمع عمومی تشکیل شد، یک نوع نوآوری در تاریخ ملل متحد به حساب می آید زیرا تشکیل این هئیت نه در قالب «عملیات حفظ صلح» می­گنجد[۲۴] و نه «هئیت سیاسی» محسوب می شود. در بیان دبیر کل ملل متحد، این هئیت، «هئیت اعزامی فوری سازمان ملل متحد در خصوص سلامتی» است که زیر نظر او تشکیل شده است.[۲۵] ماموریت های این هئیت را باید در ارتباط با سایر نهادهای عملیاتی در غرب آفریقا در نظر گرفت. دبیر کل، اخیراً در خصوص مجازات های اقتصادی لیبریا بیان داشته که «شیوع بیماری به طرز گسترده ای ظرفیت های دولتی از پیش ساخته را تضعیف ساخته و  حتی این احتمال هم هست که به اهداف دست یافته در بخش امنیت دولتی خدشه وارد کند[۲۶]. هئیت اعزامی سازمان ملل متحد به لیبریا اکنون تمرکز خود را بر واداشتن رهبران و نهادهای سیاسی به دستیابی به توافق به منظور اتخاذ اقداماتی برای تضمین سلامت همگانی و تضمین اینکه اقدامات فوری برای مبارزه با شیوع این بیماری «از مرز اقدامات لازمی که این ضرورت اقتضا می کند، فراتر نخواهد رفت» گذاشته است.[۲۷] اقدمات حفظ صلح در مالی و Cote d Ivoir  نمونه دیگری از اقدامات  مشابه برای واکنش در مقابل شیوع احتمالی بیماری است.[۲۸] در این راستا، هئیت اعزامی ملل متحد برای واکنش فوری در مقابل ابولا نقش یک نهاد هماهنگ کننده را در حوزه اقدامات اتخاذی برای مبارزه با ابولا بازی می کند.[۲۹]

جمع بندی

هنوز بسیار زود است که بخواهیم ارزش هنجاری و تاثیر قطعنامه های شورای امنیت و مجمع عمومی را در این خصوص ارزیابی کنیم. این دو قطعنامه را می توان نقطه اوج تمایل جهانی به «امنیتی کردن سلامت همگانی در سیستم سازمان ملل متحد و دنباله رو تفسیر موسع از صلح و امنیت بین­ المللی» دانست.

حفظ صلح و امنیت بین­ المللی و تضمین سلامت عمومی اکنون در قطعنامه های ملل متحد به هم پیوند خورده اند. اقدمات شورا و مجمع، پاسخ مناسبی به مشکلی بوده که از یک مسئله مربوط به سلامتی گذشته و به یک تهدید چندجانبه برای ثبات و توسعه دولت های متاثر و جامعۀ بین المللی در کل تبدیل شده است. این قطعنامه ها از سویی با تمرکز سازمان ملل متحد بر بحث تهدید صلح و امنیت بین­المللی و تشکیل هئیت اعزامی سازمان ملل در خصوص ابولا و از سوی دیگر  با تمرکز سازمان جهانی بهداشت بر جنبه های فنی واکنش لازم در این خصوص هم از طریق توصیه نامه های مبتنی بر مقررات بهداشتی بین المللی ۲۰۰۵ و هم  به عهده گرفتن رهبری بهداشتی در درون هئیت اعزامی یک رابطه کاربردی و  نظام توزیع صلاحیت ایجاد کرده است.

پی نوشت:

[1] International Health Regulations (IHR)

[2] WHO Ebola Response Team, Ebola Virus Disease in West Africa — The First 9 Months of the Epidemic and Forward Projections, New England Journal of Medicine, vol. 371(2014). Available athttp://who.int/csr/disease/ebola/situation-reports/en/.

[3] Security Council Press Statement on United Nations Office for West Africa, U.N. Press Release SC/11466-AFR/2930 (July 9, 2014), available at: www.un.org/press/en/2014/sc11466.doc.htm.

[4] United Nations Mission in Liberia (UNMIL)

[5] U.N. SCOR, 7260th meeting(sep. 9. 2014)

[۶] قطعنامه ۲۱۷۶ شورای امنیت، شورای امنیت  ماموریت هیات اعزامی ملل متحد در لیبریا را بر ای سه ماه دیگر تمدید می­کند:

Available at: www.un.org/News/Press/docs/2014/sc11559.doc.htm.

[۷] نامه­ های مشابه از سوی دبیر کل ملل متحد به تاریخ ۱۷ سپتامبر ۲۰۱۴ (۲۶ شهریور ۹۳) به رئیس مجمع عمومی و ریاست شورای امنیت ملل متحد:

U.N. Doc. A/69/389–S/2014/679 (Sept. 18, 2014), available at:

http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/S_2014_679.pdf.

[۸] برای مشاهده توصیه­نامه های ابتدایی، بنگرید به بیانیه­های اولین نشست کمیته اضطراری سازمان جهانی بهداشت، تشکیل شده طبق مقررات بهداشتی بین المللی در خصوص شیوع ابولا در غرب آفریقا(هشتم آگوست ۲۰۱۴):

www.who.int/mediacentre/news/statements/2014/ebola-20140808/en.

[9] G.A. Res. 69/1, U.N. Doc. A/RES/69/1 (Sept. 19, 2014).

[۱۰] قطعنامه ۱۳۰۸ شورای امنیت